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檢查機構的發展和檢查機構認可的重要性

      檢查機構在促進國內外貿易和維持公共健康和安全方面起著重要的作用。國際上歷經一百年的發展,由私營機構和法定授權機構實施的自愿性和強制性的檢查工作,已成為經濟生活中的重要活動。

      檢查的目的是為了確保產品和材料的安全和適用,或保證工廠運行的設備和系統的安全。

      檢查、檢測和測量之間有著密切的關系,在某些領域中也許沒有明確的區別。檢查可理解為經過培訓并具資格的人員運用技術能力對項目進行的查驗,包括為確定符合性或建立適用性而由檢查人員所進行的專業判斷。而檢測和測量主要依靠儀器設備按規定的要求對樣品測出的數據來判斷是否符合要求。檢查活動涉及了經濟活動中與產品和服務有關的方方面面。ISO/IEC17020標準(各類檢查機構能力的通用要求)所闡述的檢查的范圍是從事產品的流通、設計、制造、生產等過程中的檢查活動,同時還包括服務質量檢查,市場中商品的檢查等。除此之外,其他與經濟和產品無關的檢查活動,不屬于ISO/IEC17020標準所指的范疇。

      一、 產品認證中的檢查的活動
      首先介紹產品認證方面產生檢查機構的情況。產品認證往往是各國政府履行法律法規,保證消費者人身安全的強制性的措施,同時也是指導正確消費的有力手段。由于各國法律法規以及檢查制度不一致,因此在國與國之間貿易、商品流通中造成了重復檢驗、重復檢查、重復收費的問題。主要表現在與安全健康有關的強制性認證或安全認證方面。在早期的認證活動中,為證明產品符合法律法規的要求,認證機構用一種最簡單的方法,即采取100%的檢驗,不僅造成檢驗成本太高,而且嚴重阻礙了商品的自由流通。后來逐步形成了批量檢驗和抽樣檢驗,但仍然解決不了商品的自由流通的問題。另外檢驗只對來樣負責,不包括以前和今后產品的質量,因此不能證明企業或廠商生產合格的產品。為證明產品符合法律法規的要求,證明企業或廠商具有穩定和可靠生產合格品的能力,各認證機構開始進行工廠審查,不同的認證機構有不同的審查大綱,造成多頭工廠審查。特別對生產不同產品,涉及獲得多個產品認證的綜合或大型企業,要經歷不同認證機構對其進行不同的審查,造成企業負擔過重。因此企業和有關方呼吁要求簡化審查大綱,以便在商定的產品領域,共同遵守審查條件,一次審查,相互承認。由此在80年代,國際上誕生了ISO9000,其本質是對企業的質量體系進行發票式管理。它的主要目的是為了簡化工廠審查大綱,在能夠有共性的地方,可實現一次審查,各認證機構都承認。它推出的企業質量管理體系要求企業形成文件化質量體系,以便出了問題,可以追查到責任人。從而防止生產不合格品、控制影響質量的各環節。因此ISO9000不僅解決了多重審查,同時也為保險業、招標業、跨國集團等企業提供一個可靠的質量信賴平臺,產生了深遠的影響。但ISO9000只證明企業具備了完善的質量體系和生產合格品的能力,不能證明出廠的產品是否合格。這就出現了一個問題,在國際貿易或國家管理中,與消費者最終打交道的是產品和服務。如果不能提供產品是否合格的證明,就不能證明產品是否符合法律法規的要求。所以單純利用ISO9000作為產品認證的工廠審查條件,顯然是不夠的。因此國際標準化組織根據需要,專門就檢查機構的運營以及檢查機構如何認可制定了國際標準。

      二、檢查與質量體系審核的區別
      從產品認證方面來介紹檢查機構的功能,一個完整的產品認證體系應包括標準、計量、檢驗、檢查四個功能。但國際上真正具備四種功能的認證機構并不多,大部分國家的認證機構沒有標準、計量機構,而是利用本國的標準化體系和計量體系結果來為認證機構服務的,因此大部分的認證機構只有檢驗和檢查機構,采取檢驗產品+監督檢查的認證模式,主要的活動方式可以歸納為八項認證模式。例如:首先對產品進行型式試驗和型式批準;然后對批量生產的產品進行符合性檢驗,并對工廠的質量體系進行審查,合格后頒發認證證書,允許使用認證標志;隨后定期或不定期對企業進行監督檢查以核實是否持續符合要求。同時從市場或工廠中抽取產品,進行符合性檢驗。這樣就帶來了一個問題,認證機構所使用的檢查員與ISO9000的審核員有什么區別。通常認為審核員偏重于質量保證的檢查,重點對文件化的質量體系進行符合性檢查;而檢查員偏重于質量控制的檢查,主要對企業所生產產品的技術內容包括技術要求、工藝、進貨檢驗、中間檢驗和出廠檢驗的檢查。因此ISO9000的審核員可能對企業專業不熟悉,但檢查員必須熟悉企業所涉及的專業和產品的生產制造,甚至是這方面的專家。因此將產品認證機構的工廠審查分為A+B,A為通用要求(質量管理要求)、B為專業特殊要求。過去有些人認為,通過ISO9000就代替了工廠審查,因此缺少對技術能力的評價。從國際上來講,大部分產品認證機構是檢查員當組長,配上審核員,以彌補質量保證檢查活動。另外一個誤區是認為檢測機構比較重要,對檢查機構的重要性認識不夠,導致認證機構代替檢查機構,或使用檢測機構的人員作為檢查人員。今后我們需要在這方面不斷改進,以滿足國際發展的需要。

      三、檢查機構認可的重要性和必要性
      在經濟活動中存在著大量獨立的檢查機構,而這些檢查機構在為各種各樣的經濟活動提供服務,一類是為政府提供服務的政府檢查,另一類為商業檢查。那么,為什么我國對檢查機構定位、實行認可制度不如產品強制性認證、體系認證、實驗室認可這么同步?以前各類檢查特別是與設備安全或人身安全健康關系密切的檢查,都是由政府審批和實施的,不管行或不行,其它機構無法涉足,因此不可能引入第三方檢查機構的認可。另外由于以前認識方面存在的誤區,認為只有認證機構才使用檢查機構,所以檢查機構的認可工作在中國沒有很好地發展起來。下一步我國可以借鑒國外有關政府部門推動檢查機構認可方面的成功經驗,推動檢查機構認可工作的全面開展。例如:歐盟為促進歐盟內部商品的流通,消除產品重復檢驗、檢查,進行了重大改革。首先消除了政府在此領域的壟斷,使其政事分開。政府部門定位在只制定規則和監督方面,而評價由民間組織來負責具體實施。因此包括鍋爐壓力容器、消防設備、電信設備等檢查機構也由政府機構變為民營機構,同時引入競爭機制,從而促進了檢查機構認可的發展。

      現在我國將引入這個制度,由中國實驗室國家認可委員會開始試行、試點和推廣,還為期不晚。其原因為:
      1、我國正在進行社會主義市場體系的改革,改革的最終結果,政府只負責制訂政策、法規規則和監督。政府不直接從事各種各樣的評價和認證活動,而由民間機構進行評價和認證活動。
      2、中國經過15年艱苦談判,終于加入了WTO,WTO的重點是規定政府行為。我們的入世主要意味著政府入世、我國的法律入世和我國的市場規則入世。為實現入世承諾的需求,我國政府就需要按國際通行規則辦事。比如:我國已將原來進出口商品檢驗和口岸檢查分為政府檢查和商業性的商品檢查。全國人大按WTO五項原則已對《商品檢驗法》進行了修改,明確了涉及人身健康的檢驗按國家法律法規和標準要求,這就嚴格區分了政府的商品檢查和商業性的商品檢查,二者最大的區別在于政府的商品檢查是按國家法律法規,而商業上的商品檢查是按合同的要求。另外收費標準也不同,商業驗貨檢查是按貨值的千分之幾,而政府的強制性或法定檢查或檢驗是按實際對樣品或對貨物進行檢查或檢驗活動所消耗的人工時。政府的檢驗不贏利,而商業檢查或檢驗可能有盈利。

      根據WTO中關于裝船前檢查協議要求,凡是合同雙方,有權在貨物的接受方和貨物的提供方所在國設立檢查機構。另外我國承諾2年內允許外國檢測和檢查機構以控股方式進入中國,四年后允許以獨資的方式進行中國市場,也可能出現到對方進行檢查活動。目前,國內外有關方呼吁我國政府盡快出臺從事商業或者貨物檢查的檢查機構市場準入的條件,并把符合要求的檢查機構向社會公布,以便貨物的接受方進行選擇和指定。


      關于檢查機構認可工作,CNAL已從自愿性認可起步,今后可能與有關主管部門協調逐步推行強制性認可。例如:對在中國境內從事驗貨、涉及與國外相互承認的檢查機構和安全健康(消防、鍋爐、特種設備、核安全、船舶檢驗、檢驗檢疫和藥品等)檢查機構逐步強制其獲得認可,只有這樣才能使我國的社會主義市場經濟走向規范、健康之路,而且能夠更快溶入國際經濟體系中,同時也使我們更好地履行WTO的要求。

      四、檢查機構認可的國際發展動態。

      目前國際上有國際認證機構認可合作組織、認證人員注冊國際合作組織、實驗室認可國際合作組織,但還沒有形成檢查機構認可合作組織。檢查機構的認可工作通常是由實驗室認可機構來實施。另外,檢查員(inspector)的培訓工作目前國際上通常是由使用機構進行培訓。由于檢查員需要專門的專業知識和技術知識,因此大量的認證機構的檢查員包括船舶、鍋爐、發電機組、設備監理等人員來自于檢測實驗室。實驗室認可機構通常也把包括船舶、鍋爐、發電機組、設備監理等檢查機構的檢測部分作為流動的實驗室進行認可。所以由實驗室認可機構來開辟檢查機構認可成為趨勢。但隨著發展,國際上也可能會形成檢查機構認可的國際組織。


      目前國際上有一個專門從事商業驗貨(裝船前檢驗檢查活動)的民間國際組織,主要由世界上最大的國際驗貨組織如SGS和英之杰集團等組成。這個組織旨在促進國際組織能夠公平對待檢查機構,并能夠公平制訂一些有關商業檢查的國際準則。它最大的功績是促使WTO頒布了關于裝船前檢查的規定,同時它還積極與國際標準化組織和國際實驗室認可合作組織密切合作,參與有關檢查機構的認可標準、有關產品的標準以及檢驗方法的制定。但它純粹是一個檢查機構的國際組織,而不是從事檢查機構認可的國際組織,目前從事檢查機構認可的國際組織是國際實驗室認可合作組織(ILAC)和亞太實驗室認可合作組織(APLAC)。

檢查、檢查機構涉及方方面面,涉及各種各樣的活動。我們將連續刊載有關介紹性文件,供大家參考。

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